fbpx

גופים פרטיים ואספקת טובין ציבוריים

כיום, בשל חוסר יעילות המגזר הציבורי באספקת שירותים, יש שימוש רב במגזר הפרטי לאספקת שירותים שסופקו בעבר בידי הרשויות. המגזר הפרטי מאופיין ברמת יעילות גבוהה בהרבה מהמגזר הציבורי כתוצאה מגורמים שונים ורבים, כפי שיבואר, עם זאת עדיין יש קושי להשאיר חלוקה של טובין ציבוריים בידי המגזר הפרטי הנשלט על ידי כוחות השוק החופשי.

השימוש במגזר הפרטי יכול להועיל באספקת טובין בעיקר בשל סטנדרטים גבוהים יותר שיש לשוק הפרטי בתפעול ואספקת שירותים ומוצרים, מה שנחשב ליתרון הבולט ביותר לעומת המגזר הציבורי. מעורבות המגזר הפרטי מבטיחה כי פרויקטים ושירותים ציבוריים יהיו כפופים לסטנדרטים מסחריים, יחס בין התשומות לתפוקות, שיטות ניהול יעילות יותר, תחרות וטכנולוגיה מתקדמת לייצור ובניה. למעשה, המגזר הציבורי מהווה מונופול על השירות הציבורי, ללא תחרות וללא דחף להתייעל, ושבירת המונופול מהווה צעד הכרחי בשיפור השירות. למשל מעבר של שירותי פינוי אשפה מהרשות המוניציפלית למגזר הפרטי באמצעות מכרזים חיצוניים גרם לתחרות בין חברות פרטיות ולהוזלת המחיר המוצע עבור אותו השירות – הושגה אותה רמת שירות לפחות במחיר זול יותר, וזו יעילות כלכלית גבוהה יותר.

יתרה מכך, המגזר הפרטי יכול לעיתים קרובות לנהל ביעילות רבה יותר לא רק את השירות הניתן אלא את כל שרשרת האספקה הדרושה לספק ולהפיץ את השירותים בצורה יעילה הרבה יותר מאשר ניהול המשאבים הלא יעיל במגזר הציבורי. למגזר הפרטי יש לעיתים קרובות יכולת לבנות ולהקים מבנים ותשתיות ביעילות גבוהה יותר ואף משאבים זמינים יותר מהמגזר הציבורי. בנוסף, השוק הפרטי מאופיין גם בפתרונות גמישים יותר ויכולת תגובה מהירה בפתרון בעיות וקונפליקטים העולים במהלך מתן השירות או אספקת המוצר. המגזר הפרטי יכול בדרך כלל להגיב בצורה מהירה יותר לתנודות בשוק, יכול להשתמש בטכנולוגיה מודרנית ביתר קלות, ולפתח יכולת חזקה יותר לבניית תשתיות מאשר המגזר הציבורי. יעילות המגזר הפרטי על פני המגזר הציבורי הובילה לכך שהלכה למעשה בעשורים האחרונים ישנה מגמה רחבה של מעבר של אספקת טובין שהיו נחשבים עד כה כטובין ציבוריים באחריות המדינות והרשויות לטובין המסופקים על ידי המגזר הפרטי, כגון תקשורת, חשמל, מים, כבישים, שירותי ניקיון, תחזוקה ובנייה.

עדיין, חשוב להדגיש כי יעילות המגזר הפרטי אינה הפרמטר היחיד שיש לשקול בבחינת אספקת טובין ציבוריים על ידי השוק הפרטי. העיקרון המרכזי של הקפיטליזם המודרני הוא עיקרון השוק החופשי – שוק ללא מעורבות בו יש שחקנים פרטיים והמחיר נקבע על ידי היחס בין ההיצע והדרישה ומשקף את היעילות האופטימלית. אך המציאות הכלכלית מעט שונה, ושוק חופשי ללא פיקוח מוביל למונופוליזם וחוסר יעילות. השוק הפרטי אינו מושלם ולא באמת עוקב אחר העקרונות התיאורטיים של הכלכלה החופשית המבטיחים יעילות מקסימלית. בהקשר של אספקת טובין פרטיים, רגולציה וחקיקה מספקות בכדי לרסן את כוחות השוק עד לנקודת שיווי משקל מקובלת, אך באספקת טובין ציבוריים הסיפור שונה לחלוטין והליקויים בשוק החופשי ובמגזר הפרטי יכולים לפגוע ברווחה החברתית.

הנחת היסוד העיקרית היא שהתשואה של טובין פרטיים, הכסף והסחורה, שונה מאוד מהתשואה החברתית, כלומר טובין פרטיים שונים מאוד מטובין ציבוריים שיש להם ערך חברתי וציבורי. בשל העובדה כי טובין ציבוריים מייצגים רווחה חברתית, הפגמים בשוק החופשי מחייבים מעורבות של רשות או גוף המתווה מדיניות ומטרות מקרו-חברתיות על מנת להשיג מטרה רצויה לחברה כולה, כמו צמצום פערים, שירותי רווחה לנזקקים, ועוד. מנגנון השוק החופשי, על כל הרגולציה הקיימת בו, מעודד התנהגות אנטי-סוציאלית והוא נוגד את הצרכים והמטרות החברתיות, שאלו היעדים העיקריים של המגזר הציבורי. התנהגות כלכלית בנויה על אופורטוניזם, לעיתים קרובות נטילת סיכונים מוגזמת, דגש על רווחיות במקום על רווחה, אדישות של הכלכלה החופשית לשיקולי צדק חברתי החיוניים לקיומה התקין של חברה, ואינה יכולה להבטיח אספקה מספקת של מוצרים ציבוריים החיוניים לחברה.

אחת הבעיות המוכרות של כשל השוק החופשי באספקת טובין ציבוריים נקרא "בעיית הטרמפיסט" (free riding). טובין ציבוריים אמורים להיות זמינים לכולם (non-rival) וצריכה של המוצר על ידי אדם אחד לא תוביל לגריעה ממנו, וגם בלתי ניתנים למניעה (non-excludable), כלומר שאי אפשר למנוע מאדם אחר, ממי שלא משלם למשל, את הטובין. דוגמה לכך היא למשל אוויר נקי מזיהום או ביטחון הציבור, ניקיון הרחוב או אפילו פארק ציבורי. למשל, אם העיריה בונה שדרה מטופחת היא חופשית לשימוש לכולם, ללא קשר למי ששילם עליה או לשאלה אם המשתמש שילם מיסים. כאן עולה הבעיה שכל אדם מקווה להפיק תועלת מטובין ציבוריים מבלי לחלוק את העלויות הכרוכות בכך – כלומר, כל אדם יעדיף שלא לשלם תחת ההנחה שאחרים כבר ישלמו ואי אפשר למנוע ממנו את השירות בכל מקרה. כאשר השירות הוא בידי הגוף הציבורי, אין לאף אזרח את האפשרות להימנע מתשלום מיסים בשל כוח הכפייה של המדינה והובלת מדיניות כלכלית, אך כאשר הטובין הציבוריים עוברים לידי השוק הפרטי, כל אדם ינסה להימנע מתשלום מכיוון שהוא יודע שברגע שהטובין הציבוריים יהיו זמינים לכולם – הם יינתנו בחינם. הלכה למעשה, עקרונות השוק החופשי מעודדים אנשים שלא לשלם על השירות שבכל מקרה יינתן בחינם, אך אם יותר מידי אנשים לא יממנו את השירות הוא לא יינתן בכלל.

עדיין, ניתן בהחלט לעשות שימוש במגזר הפרטי בחלוקת טובין שנקראים טובין חצי ציבוריים (quasi-public goods), שאלו טובין שזמינים לכולם עד נקודה מסוימת וניתן למנוע את השירות ממי שלא משלם. דוגמה לכך למשל היא אספקת מים על ידי המגזר הפרטי, כאשר אמנם זהו שירות ציבורי, אך יש קשר בין התשלום הישיר לבין אספקת המוצר ויש לחברה פרטית את האפשרות למנוע את אספקת השירות רק ממי שלא משלם. זאת בניגוד לניקיון הרחוב והמרחב הציבורי, מפני שלא ניתן למנוע מאנשים את השימוש ברחוב הנקי אם הם לא שילמו ארנונה.  דוגמה נוספת היא למשל בניית כבישי אגרה, גם שם ניתן לשלוט ולהגביל את השירות למי שלא משלם. פרויקטים כגון אלו, הכוללים כיום מגוון רחב של תחומים, החל מתשתיות ועד שירותים ציבוריים, מסופקים ברובם ברחבי העולם על ידי המגזר הפרטי בשל יעילותו הגבוהה בהרבה. עדיין, למרות השימוש הרב במגזר הפרטי באספקת טובין חצי ציבוריים, יש הכרח לפיקוח וניהול שירותים ציבוריים אלו על ידי הרשויות וקובעי מדיניות שלוקחים בחשבון צרכים חברתיים וראייה מקרו-סוציאלית, הממתנים את כוחות השוק החופשים ואת בעיית הטרמפיסט. זאת מפני שלמרות ההנחות הבסיסיות של השוק החופשי והיעילות הגבוהה בהרבה של המגזר הפרטי על פני המגזר הציבורי, בדרך כלל פעולות מתואמות של הרשויות המופנות לטובת הזולת יובילו לתועלות חברתיות גבוהות יותר.

 

 

הכותב: אלי מנחם רו"ח ועו"ד בעל משרד עצמאי המתמחה בחברות ורשויות מקומיות, שימש כמבקר רשויות מקומיות וחשב מלווה מטעם משרד הפנים.

המאמר אינו מהווה  ייעוץ משפטי מחייב  , האמור מעניק מידע כללי בלבד

 

 

שותפות פרטית-ציבורית

מהי שותפות פרטית-ציבורית Private-Public Partnership (PPP)? אחת הדרכים הנפוצות ביותר כיום לשיתופי פעולה בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי מכונה בשם הכולל "שותפות פרטית-ציבורית", באנגלית

קרא עוד »
דילוג לתוכן