fbpx

דוגמאות לחלוקת סיכונים בפרויקטים של PPP ברחבי העולם

לאחר שזוהו הסיכונים הראויים והייחודיים לכל פרויקט של שיתוף פעולה באופן של PPP, השלב הבא בהתקשרות הוא להקצות כל סיכון לצד המתאים לו, למגזר הפרטי או למגזר הציבורי. הקצאת סיכונים כרוכה בחלוקת תחומי אחריות בין הצדדים אך עדיין לא מקבילה לה לחלוטין, ולכן חשוב שחלוקת הסיכונים תהיה ברורה ונהירה לשני הצדדים, בנוסף ובמקביל לחלוקה של תחומי האחריות. עיקרון עיקרי בהקצאת סיכונים נכונה ומאוזנת הוא כי כל סיכון צריך להיות מוקצה לצד המסוגל ביותר לנהל אותו, וחלוקת האחריות והסיכונים מתבצעת באופן שכל מגזר ינהל סיכונים במקום שיש לו יתרון יחסי. במילים אחרות, העיקרון המנחה הוא לחפש פתרון שימזער את עלויות הניהול הכוללות של המגזר הציבורי והפרטי כאחד, על ידי פיזור הסיכונים ביניהם בצורה היעילה ביותר. לפי עיקרון זה, חלוקת הסיכונים בין המגזר הפרטי למגזר הציבורי אמורה להתבצע על פי שלושה גורמים עיקריים: מיהו הצד היכול למזער את העלויות באופן הטוב ביותר בהינתן וסיכון מתממש, מיהו הצד שיכול למנוע את התממשות הסיכון באופן הטוב ביותר, ומיהו הצד שיכול ביותר לנהל אירוע באופן הטוב ביותר כאשר הסיכון מתממש.

חלוקת הסיכונים נחלקת לשלוש סוגים של הקצאת סיכונים: סיכונים שמוטלים באופן מלא על המגזר הפרטי, סיכונים שמוטלים באופן מלא על המגזר הציבורי, וסיכונים שיש להטיל במשותף על שני הצדדים. חשוב להבין כי ההנחה המרכזית של המגזר הציבורי, במיוחד בפרויקטים בהם מרבית תחומי האחריות עובדים למגזר הפרטי, היא שיש להעביר למגזר הפרטי כמה שיותר סיכונים. למרות נטייה זו, יש לאזן את חלוקת הסיכונים וליצור מודל הקצאה המתאים באופן הטוב ביותר להתמודד עם הסיכונים הכרוכים בכל פרויקט, בהתאם לתנאים מקומיים וגלובליים. כך למשל, למרות שבדרך כלל סיכונים כלכליים ומימון מוטלים על הצד המממן את הפרויקט, בדרך כלל המגזר הפרטי, בתקופה בה הכלכלה העולמית אינה במצב האופטימלי או בתקופה משברית יעיל יותר וראוי יותר להטיל סיכונים אלו על המגזר הציבורי שיוכל להתמודד איתם טוב יותר. דוגמה זו ממחישה שלמרות שיש חלוקת סיכונים מקובלת, סיכוני מימון על המגזר הפרטי, עדיין חלוקת הסיכונים אמורה להיות יעילה ולהתאים עצמה לנסיבות מוגדרות. בוצעו מחקרים רבים על פרויקטים של PPP ברחבי העולם כדי להבין מה אופן חלוקת הסיכונים הנפוץ והראוי.

בסין, לדוגמה, נמצא שאין הבדל מהותי בין חלוקת הסיכונים בפרויקטים שונים של תשתיות, ולמעשה סין פעולת באופן שבו יש הקצאת סיכונים מועדפת. שינויים מבוצעים אם פרויקטים שונים נדרשת התייחסות מיוחדת שבגינה סוטים מהמודל המקובל. כך חלוקת הסיכונים במרבית פרויקטים של תשתיות בסין הם אחידים, לדוגמת סיכוני בניה שבכל הפרויקטים הוקצו למגזר הפרטי, וסיכונם מקרו כלכליים כגון סיכוני אינפלציה היו סיכון משותף. כמעט כל הפרויקטים מקצים את סיכוני התפעול והבנייה למגזר הפרטי ואת הסיכונים הפוליטיים למגזר הציבורי.

בסינגפור, נמצא כי ניתן לזהות 42 גורמי סיכון מוגדרים שנמצאים במרבית הפרויקטים במדינה, ומתוך אלו, רק שמונה גורמי סיכון הם באחריות המגזר הציבורי באופן גורף. לעומת זאת, 19 סיכונים מוגדרים מוקצים באופן כמעט קבוע למגזר הפרטי, ואלו סיכונים טבעיים, סיכונים פיננסיים, סיכוני תכנון ובנייה וסיכוני תפעול. כמו כן, נמצא כי 11 מכלל הסיכונים שזוהו הם סיכונים שלא יעיל להטיל אותם רק על אחד הצדדים מפני שיהיה לו קושי להתמודד איתם לבדו, ולכן הם סיכונים שיש לחלוק אותם. ארבעה גורמי סיכון נספים נחלקים למגזר הפרטי או הציבורי באופן שונה בכל פרויקט.

בבריטניה, נמצא כי חלוקת הסיכונים המועדפת לפרויקטים של PPP היא אחריות משותפת או אחריות של המגזר הציבורי על סיכונים ברמת המקרו, שאלו סיכונים הקשורים לתנאים המשפטיים, למצב התעשייה, למצב הכלכלה, למצב החברתי, לסיכונים טבעיים, וגם סיכונים ברמת המיקרו, המתייחסים בעיקר לקשיים חוזיים. סיכונים ברמת הביניים, המתרחשים בגבולות בניית ותפעול הפרויקט כגון בעיות ביישום הפרויקט הכוללים סיכונים כגון דרישה לפרויקט, קשיי מיקום, סיכוני תכנון, סיכוני בנייה וטכנולוגיה – מוטלים בבריטניה בעיקר על המגזר הפרטי. עם זאת, בחינה רחבה של המצב גם כן מראה כי הקצאה נכונה של סיכון כלשהו אינה תמיד ברורה, והקצאת הסיכונים המדויקת תלויה בנסיבות ספציפיות. בחינה ממוקדת יותר של חלוקת הסיכונים בבריטניה מראה כי יש להקצות באופן בלעדי חמישה סיכונים למגזר הציבורי, ואלו סיכוני הלאמה/הפקעה, תהליך קבלת החלטות פוליטיות לקוי, אופוזיציה פוליטית, זמינות אתרים ויציבות ממשלתית. מנגד, את מרבית הסיכונים הנותרים יש להטיל על המגזר הפרטי או בהקצאת סיכונים משותפת. מחקר זה מצא כי בקטגוריית הסיכונים המשותפים ניתן להבחין בחמישה גורמי סיכון, שניים מהם שייכים לקבוצת הסיכון ברמת המקרו ואלו כוח עליון ושינוי חקיקה, ואילו שלושת גורמי הסיכון האחרים הם ברמת המיקרו והם אי עמידה במחויבות, הסיכון המבוסס על חלוקת אחריות לא נכונה והשפעה של השלטונות. ארבעה סיכונים נוספים אמורים להיות מוקצים באופן שונה בכל פרויקט, ואלו סיכונים הכרוכים בחוסר תמיכה ציבורית, אישורים והיתרים, שינויים חוזיים וסיכונים הנובעים מחוסר ניסיון.

מדינה נוספת שניתן לבחון היא יוון, שם יש פרויקטים רבים בשיתוף פעולה באופן של PPP. חלוקת הסיכונים המועדפת של בעלי העניין העיקריים בפרויקטים, שהם המשרדים הציבוריים, חברות הבנייה ומכוני המימון, מראים כי כאן מרבית הסיכונים מועברים במלואם למגזר הפרטי. הסיכונים שראוי להשאיר אותם באחריות המגזר הציבורי הם סיכונים פוליטיים ומשפטיים בלבד, בנוסף לסיכונים הנובעים מגילוי של ממצאים ארכיאולוגים, מצב נפוץ ביוון. כל שאר הסיכונים, שאלו סיכוני בנייה, תפעול, סיכוני מימון, תכנון, יחסים חוזיים וארגוניים וסיכונים הכרוכים בצד ג', יכולים להיות מטופלים טוב יותר על ידי המגזר הפרטי. בנוסף, נמצא כי סיכונים מקרו-כלכליים, סיכונים טבעיים וסיכונים חברתיים, יטופלו באופן הטוב ביותר באמצעות אחריות משותפת, שתיקבע בכל פרויקט לגופו.

ההבדלים בין המדינות מראים שיש דרכים שונות להקצות כראוי את הסיכונים הרבים בפרויקט PPP וברור שאין רשימה קונקרטית של סיכונים ואין מודל קבוע המתאר כיצד יש לבצע את חלוקת הסיכונים. חלוקה אחידה לא יכולה להיות ישימה בכל הפרויקטים, כל מדינה רואה את שיתוף הפעולה באופן אחר ובוחר להטיל סיכונים שונים על הצדדים, וכל מדינה גם מספקת תנאים שונים המשפיעים על חלוקת הסיכונים. לכן, ניתן לראות את האופן הראוי לחלוקת הסיכונים כחלק ממנגנון של מיתון והפחתת סיכונים. ההנחה המובילה היא שיש להקצות סיכונים לצד שמסוגל לנהל אותם באופן היעיל ביותר, או במילים אחרות, הצד המסוגל להבין את הסיכון, לשלוט בסבירות התרחשותו או למזער את השפעת הסיכון – הוא הצד שאמור להיות האחראי לניהולו.

שותפות פרטית-ציבורית

מהי שותפות פרטית-ציבורית Private-Public Partnership (PPP)? אחת הדרכים הנפוצות ביותר כיום לשיתופי פעולה בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי מכונה בשם הכולל "שותפות פרטית-ציבורית", באנגלית

קרא עוד »
דילוג לתוכן