בעיית הרכוש הפרטי בחידוש עירוני

אחת הנקודות המרכזיות המונעות מרשויות המדינה להתמודד בהצלחה עם מימוש מוצלח של חידוש עירוני היא סוגיית הקניין הפרטי. מרבית המבנים בכל מרחב עירוני הם רכוש פרטי, בין אם אלו דירות ובתי מגורים, מבני מסחר ותעשייה או שטחי אדמה, ולכן רשויות מנועות מהתערבות ממשית שתפגע בזכות הקניין של בעלי הנכס. לכל אדם יש זכויות משפטיות ומוסריות על רכושו הפרטי, ויש קושי לקבוע לאדם, בעל נכס, שעליו להיות חלק מתכנית בינוי של הרשויות או של הוועדות השונות אם הוא לא מעוניין בכך. הרכוש הפרטי שייך לאדם כחלק מהזכות לקניין, אחת הזכויות היסודיות של אדם במדינה דמוקרטית.

זכות הקניין היא שזכות שיש לכל אדם על רכושו שלו, והיא זכות שבאופן כללי אוסרת על המדינה או על אחרים לפגוע ברכוש של אדם או לקבוע מה הוא יעשה ברכושו הפרטי. בישראל זו זכות שמעוגנת בחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, ובית המשפט קבע כי זו זכות עם מעמד משפטי עליון, כלומר, זו זכות שעומדת "מעל" חוקים רגילים, צווים מנהליים או פעולות של הרשות. משמעות הדבר היא כי אין למדינה או לגוף אחר את זכות לפגוע בקניין של האדם ללא הסכמתו, אלא רק לתכלית ראויה ורק אם אין דרך חלופית ופחות פוגענית להשיג את מטרת הרשות. בהיבט של חידוש עירוני, במידה והרשות רוצה לחדש מבנה או מרחב שיש לו בעלים פרטיים, מלבד במקרים מיוחדים וחריגים היא מנועה מלעשות זאת ללא הסכמתו המפורשת של בעלי הנכסים. כך נניח ויש רחוב מוזנח הדורש שימור וחידוש של המבנים והמרחב הציבורי והרשויות הכינו ואישרו תכנית ואף מוכנות להשקיע כסף במימוש הפרויקט החידוש – אך אם יש מבנים בבעלות פרטית במרחב בו אמורים לבצע את החידוש, אי הסכמה של אחד או יותר מבעלי הנכסים יכול "לתקוע" פרויקט שכזה למשך זמן רב. במקרה שכזה, הרשות יכולה רק לשפר את המרחב הציבורי ואולי לנסות ולהציע הצעות מושכות יותר לבעלי הנכסים בכדי שיתנו את הסכמתם לשינויים ברכוש הפרטי שלהם, ואין לה באמת יכולת לכפות תכניות על בעלי הנכסים.

אמנם יש תכניות הכוללות את השוק הפרטי להתמודדות עם חידוש עירוני של רכוש פרטי, עדיין בעיית הקניין הפרטי היא משמעותית מאד ואפילו משמעותית יותר. לפי החוק, הדירה היא הרכוש הפרטי של כל אחד מהדיירים והמבנה המשותף, הבניין על כל השטחים המשותפים שבו, הוא הרכוש של כל הדיירים יחד. כל שינוי שמשפיע על הרכוש הפרטי של אדם או שינוי במרחב המשותף של המבנה דורש את הסכמת הדיירים, כבעלים של הרכוש המשותף והפרטי. לכן גם בפרויקטים פרטיים של תמ"א 38 ופינוי בינוי לא ניתן לעשות שינויים במבנה אלא בהסכמת הדיירים, ולכן יש מצבים בהם דייר אחד יכול לדרוש תמורה גבוהה יותר עבור הסכמתו לביצוע פרוייקט שכזה אחרת הפרוייקט כולו לא יצא אל הפועל. זו תופעה שמוכרת בשם "תופעת הדייר הסרבן".

כיום יש כלים חוקיים שמנסים למתן את הכוח של בעלי הנכסים מפני שמקרים כאלו היו ועדיין נפוצים ופוגעים ביכולת המימוש של פרויקטים לחידוש עירוני. בהתייחסות לפרויקטים של תמ"א 38 ופינוי בינוי, היה צורך בהסכמה מלאה של 100% מבעלי הנכסים בכדי לבצע את הפרויקט, דבר שהגביר את תופעת הסרבנות והסחטנות של דיירים שהתנו את הסכמתם בתנאים מפליגים ולא פרופורציונליים. בשנים 2005 ו-2008 נחקקו שני חוקים, שנודעו בכינוי "חוק הדייר הסרבן", וקבעו כי כאשר דייר מסרב לתת אישור לשינויים בשל זכותו לקניין יתר הדיירים יכולים לתבוע פיצויים ממנו אם בית המשפט קובע שזה היה "סירוב בלתי סביר". בהמשך נחקקו חוקים שמורידים את אחוז הדיירים הנדרש בשינויים בקניין משותף כדי לממש פרויקטים של חידוש עירוני, מ-100% ל-80% או 66%, תלוי במסלול ובתהליך החידוש. למרות זאת, עדיין פסיקה של בית המשפט משנת 2019 קבעה כי יש צורך בהסכמת כל הדיירים כולם בחלק גדול מהמקרים.

עדיין, יש להאיר גם את הצד השני של המשוואה, והוא האינטרס הציבורי החשוב של חידוש עירוני שיכול במקרים מסוימים לפגוע בזכות של אדם על רכושו הפרטי. חידוש שכונות ומבנים ישנים מהווה אינטרס ציבורי חשוב מסיבות רבות, הכוללות מתן מענה לגדילה הטבעית של האוכלוסייה העירונית, הגדלת מספר הדירות בשכונות או באזורים עירוניים קיימים בתחליף לבניה בשטחים פתוחים, מתן פתרון להתדרדרות המרחב העירוני, ולעיתים גם היבטים קוסמטיים של שיפור פני העיר ושיקום מבנים מוזנחים. יש גם אינטרסים הנדסיים של חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה ובכלל כדי למנוע בעיות מבניות ובעיות אחרות של מבנים ישנים. לכן האינטרס הציבורי כאן הוא אינטרס משמעותי ולעיתים אפילו הזכות לקניין של האנשים הפרטיים נסוגה כדי לממש אינטרסים אלו. כך יש לרשויות כלים כגון הפקעה או קנסות כדי שיוכלו לממש את האינטרס הציבורי גם במחיר של פגיעה ברכוש הפרטי, ובאמצעות כלים אלו הרשויות יכולות "לעקוף" את בעיית הרכוש הפרטי, או לקחת חזקה על הרכוש או להכריח את בעל הרכוש לפעול בדרך מסוימת, ואם לא יפעל כך יוטל עליו עונש, בדרך כלל קנס. בית המשפט הבהיר בשנת 2015 בעתירה נגד תוואי כביש שפגע בשטח פרטי כי "נקודת המוצא של דיני התכנון יוצאת מהנחה כי זכות הקניין במקרקעין לעולם מוגבלת וכפופה להוראות של תכנית המתאר החלות עליה".

למרות יכולות אלו, עדיין השימוש בכוח מנהלי זה של הרשויות נעשה רק במקרים מועטים מפני שהוא יוצר פגיעה משמעותית בזכות הקניין של האדם, שהיא עדיין זכות עם מעמד משפטי גבוה יותר. אלו נחשבים ככלים קיצוניים בהם יש לעשות שימוש רק כאשר אין ברירה אחרת להשיג את המטרה הראויה ולא כלים שניתן לעשות בהם שימוש קבוע. אין זה אומר שתמיד זכותו של אדם על רכושו תגבר על אינטרס ציבורי ועל רצון המדינה בהיבטים של תכנון, אך בהיבט החידוש העירוני, הזכות לקניין ובעיית הרכוש הפרטי מקשות מאד על גופים מנהליים להוציא לפועל תכניות חידוש עירוניות הכוללות שינויים ברכוש פרטי ללא הסכמת בעלי הנכסים.